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Un talón de Aquiles para el MERCOSUR

El conflicto argentino-uruguayo por las papeleras [1]

Por Fabián Bosoer (para Safe Democracy)

Fabián Bosoer explica cómo el conflicto entre los gobiernos de Argentina y Uruguay por la construcción de papeleras los se ha deslizado a la esfera de la supranacionalidad (es decir, el MERCOSUR) sin contar con las herramientas para moverse con soltura en dicha instancia. Bosoer cree que además del daño ambiental, económico y político, existe un daño intangible sobre la confianza y la amistad rioplatense que resulta difícil de mesurar y que tocará subsanar a los presidentes Néstor Kirchner y Tabaré Vázquez, quienes llegaron al gobierno con las ideas y promesas más progresistas, integracionistas y mercosureñas de las últimas décadas. Qué implicancias está teniendo la disputa para ambos países. ¿Quién destraba el contencioso?


[2] Fabián Bosoer es politólogo y periodista del diario Clarín. Es profesor de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad de Belgrano.

DE MANERA INADVERTIDA, LOS GOBIERNOS DE ARGENTINA Y URUGUAY se han deslizado, con el conflicto por la construcción de dos fábricas de celulosa en Fray Bentos, a la esfera de la supranacionalidad sin contar con las herramientas cognitivas e instrumentales para moverse con soltura en dicha esfera y encontrar allí una salida al diferendo.

Ni las nonatas instituciones del MERCOSUR, ni la diplomacia presidencial, ni los mecanismos diplomáticos formales e iniciativas informales –que permitieron apuntalar gobiernos tambaleantes, superar graves crisis institucionales, amortiguar el impacto de crisis financieras externas y capear los temporales sobre el proceso de integración en Sudamérica– sirvieron en esta ocasión para evitar que un conflicto de intereses locales inter-fronterizos derivara en un contencioso capaz de llevar al peor momento que se recuerde en las relaciones argentino-uruguayas contemporáneas.

[3] INTERESES CRUZADOS
En un terreno de relaciones inter-estatales clásico, de lo que se trata aquí es de un típico litigio cruzado por derechos e intereses nacionales afectados. Argentina reclama por la afectación ambiental, económica y ecológica del Río Uruguay y de la población de Gualeguaychú que provocarían las fábricas de pasta celulosa previstas en la orilla vecina. Uruguay reclama por la afectación económica y política que supone el corte de rutas y bloqueo de tránsito fronterizo y la posición del gobierno argentino de cuestionar una decisión soberana y avalar las movilizaciones de protesta en la costa mesopotámica.

Uruguay alega que Argentina no puede interferir en decisiones propias sobre inversiones extranjeras y radicación de industrias. Argentina alega que Uruguay no puede obligar al gobierno argentino a reprimir manifestaciones de la población fronteriza contra dicha decisión.

[4] ¿QUIÉN DESTRABA EL CONTENCIOSO?
Sin embargo, el problema parece adquirir de inmediato otras dimensiones e implicancias. Hay un reclamo de este lado de la orilla que dice lo que usted haga del lado de su orilla me afecta y afecta el espacio y los recursos que compartimos. Y otro tanto del otro lado: Usted no tiene derecho a entrometerse en decisiones domésticas e interrumpir el tránsito de caminos que también son compartidos.

Pero como ni los sistemas de resolución de controversias del MERCOSUR (el Tribunal Permanente de Revisión) ni la Secretaría Permanente del grupo, ni el Consejo en un nivel mayor de jerarquía han podido dirimir el desacuerdo sobre intereses comunes y recursos compartidos, el litigio se remite a los escenarios pre-integracionistas de las relaciones bilaterales y organismos internacionales. Hay una Comisión Binacional Mixta que tampoco puede destrabar el contencioso, hay además un profundo desacuerdo sobre el grado en el que estaría comprometido el Estatuto del Río Uruguay, que data de 1975, y entonces el recurso salta al Banco Mundial, por un lado, y a la Corte Internacional de La Haya por el otro. Ya no hay intereses compartidos sino encontrados: lo que unos –supuestamente– ganan, los otros –supuestamente– lo pierden. Empleos y crecimiento económico de un lado, resguardo ambiental y del turismo del otro.

[5] EL PROCESO DE INTEGRACIÓN SE VE AFECTADO
Dos decisiones racionales de cualquier Estado –defender a la población de Gualeguaychú y sus reclamos, por un lado, proteger las instalaciones fabriles cuestionadas de Fray Bentos, por el otro– pueden derivar en situaciones perfectamente irracionales. Ejemplo de ello sería el envío de tropas y la militarización de la planta papelera en construcción, ordenada por el presidente uruguayo, ante el supuesto riesgo de atentados terroristas ambientalistas.

Sin embargo, estas también son derivaciones apoyadas en un supuesto arbitrario: el de que es posible actuar como si las redes culturales tejidas por el proceso de integración no existieran o –de existir– pudieran quedar congeladas o al margen de los manejos y des-manejos de la controversia por parte de los gobiernos.

Hay que decirlo: pese a los esfuerzos por disimularlo y evitarlo, es difícil que el conflicto argentino-uruguayo no afecte directamente al proceso de integración en su dimensión cultural y subjetiva, aquella que tiene que ver con las imágenes y percepciones que se forman sobre el comportamiento y la racionalidad de los actores.

[6] REALISMO, INSTITUCIONALISMO Y CONSTRUCTIVISMO
Existen dos aproximaciones clásicas a la problemática del MERCOSUR: una realista y otra institucionalista. La primera entiende el proceso de integración regional a partir de intereses económicos nacionales agregados, en el modo en que estos pueden sumar poder y mejorar las capacidades de cada país y de la región en el escenario de la globalización. La segunda, observa la creación de instituciones que favorecen los propios desarrollos económicos y políticos de los países miembros.

Pero hay también una mirada constructivista posible del MERCOSUR y sus avatares. Ella entiende a las normas e instituciones como el resultado de creencias inter-subjetivas y prácticas políticas y sociales que modelan roles y construyen a los propios actores, sus identidades e intereses. Así, la política interna y el interés nacional de cada país pueden ser analizados no tanto como la causa eficiente de los conflictos de intereses y litigios de límites sino como una consecuencia del tipo de intercambios que se producen en sus zonas de intersección.

Visto en clave constructivista, el conflicto argentino-uruguayo por las papeleras uruguayas en Fray Bentos muestra la incapacidad de las dos partes –en el nivel gubernamental pero también en el de las fuerzas sociales– para superar los límites de los estrechos intereses nacionales –o incluso locales– redefiniéndolos en un marco más amplio de intereses regionales compartidos; en este caso, en un proyecto específico de desarrollo sustentable, o en su defecto, en una voluntad y decisión política común de resolver el conflicto.

[7] ESTEREOTIPOS E IMÁGENES REACTIVAS
La ruptura del diálogo entre los gobiernos, la ausencia de canales de conversación y negociación que llega al punto de apelar a una mediación del Rey de España, retrotrayéndonos a los mismísimos tiempos del Virreinato del Río de la Plata, pone en funcionamiento discursos estereotipados, imágenes reactivas y decisiones precipitadas que tarde o temprano revertirán sobre los esfuerzos por recomponer el daño ocasionado. Los intereses nacionales habrán quedado, una vez más, resentidos y desdibujados por una cinchada entre bueyes tirando del carro de espaldas y en direcciones opuestas. En el medio, un río y dos pueblos observando en silencio, apenas con algunos gritos, demostraciones espasmódicas e impulsos frustrados por levantarse y proponer utopías realizables que vinculen a ambas orillas.

Es oportuno recordar que el MERCOSUR nació con gestos simbólicos e hitos demostrativos de una voluntad política de marchar juntos. Uno de ellos fue la inauguración del Puente Tancredo Neves, que unió las localidades fronterizas argentino-brasileñas de Puerto Iguazú y Foz de Iguazú, en noviembre de 1985 por los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney. Veinte años después, en el bloqueo de otro puente, el que une Gualeguaychú y Fray Bentos, el proceso de integración ha encontrado un impensado Talón de Aquiles.

Además del daño ambiental, económico y político que está en el centro de la controversia por las papeleras de Fray Bentos, existe un daño intangible sobre la confianza y la amistad rioplatense que resulta difícil de mesurar y que tocará subsanar a los presidentes Néstor Kirchner y Tabaré Vázquez, quienes llegaron al gobierno con las ideas y promesas más progresistas, integracionistas y mercosureñas de las últimas décadas. De no hacerlo, deberán asumir juntos, también, las consecuencias como una responsabilidad compartida.

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