- Safe Democracy Foundation - http://spanish.safe-democracy.org -

La agenda pendiente del Mercosur, a 16 años de su creación

tabarecrislula.jpg

 

El Mercosur arrastra aún dos clases de asimetrías: las estructurales (territorio, población, infraestructuras…) y las de políticas públicas (fiscalidad, promoción de inversiones, exportaciones…). La autora cree que dar respuesta a estas asimetrías significa implementar una verdadera estrategia de solidaridad regional, que no se deriva de hacer beneficencia entre pobres sino de la necesidad pragmática de mayores beneficios.

(Desde Barcelona) LOS PAÍSES QUE APUESTAN POR LA INTEGRACIÓN, lo hacen lógicamente en busca de beneficios añadidos mayores que los costes que implica el proceso. Sin embargo, no existen garantías de que estos beneficios se repartan equilibradamente entre los socios, siendo los países con economías más pequeñas los de menores posibilidades de apropiarse de las ventajas y externalidades derivadas de la integración.

De cara a esta problemática, el tratamiento de las asimetrías implica la construcción de una verdadera estrategia de solidaridad regional, que no implica beneficencia sino una necesidad pragmática. Pese a las buenas intenciones resulta un obstáculo difícil de remover 16 años después de la creación del bloque Mercosur. “los países más ricos a nivel regional no los son en términos mundiales”

A manera de simplificación, podemos distinguir dos tipos de asimetrías: las asimetrías estructurales (vinculadas con el tamaño territorial, el tamaño de las economías, la riqueza, la infraestructura, etc.) y las asimetrías de políticas públicas (aquellas vinculadas con los incentivos fiscales, los programas de promoción de inversiones y exportaciones, el financiamiento preferencial, la política monetaria, etc.).

UN SALVAMENTO ENTRE POBRES

Concentrándonos aquí en las primeras, las asimetrías estructurales, observamos que Brasil ocupa dos tercios de la superficie del bloque, tiene más de tres cuartas partes de su población y de su Producto Interior Bruto (PIB). “Se enciende la luz roja cuando Argentina y Brasil buscan un aval favorable en sus respectivos países para desembolsar grandes sumas de dinero en ayuda de sus vecinos Paraguay y Uruguay” Uruguay y Paraguay juntos representan poco más del 4 por ciento del territorio y de la población del Mercosur, y menos del 3 por ciento del PIB. Argentina, representa el 29 por ciento del territorio y el 17 por ciento de la población total, siendo su PIB el 20 por ciento del Mercosur (Datos del Informe Intal 2006 [1]).

Si bien es cierto que estas divergencias en tamaño de mercado brindan incuestionables ventajas a Brasil y Argentina en el proceso integrador, también debemos subrayar que, a diferencia de la Unión Europea (donde existe una correlación entre tamaño y riqueza de sus países miembro, lo que ha facilitado enormemente la implementación de políticas de cohesión) en el caso del Mercosur no existe tal concordancia. Si observamos indicadores de bienestar en el bloque regional como consumo per cápita o el Índice de Desarrollo Humano, se evidencia que el tamaño económico no tiene correlación alguna con la riqueza efectiva de cada uno de los Estados miembros. Brasil, aunque sea el socio de mayor tamaño económico, es el segundo país más pobre de la región, detrás de Paraguay. “las diferencias estructurales no son sólo entre los países, sino también a nivel interno o subnacional”

Con esto se pretende destacar que los países más ricos a nivel regional no los son en términos mundiales. En efecto, el Mercosur engloba a países de ingreso bajo o medio, y, al no existir una correlación entre tamaño económico y riqueza, entre las disparidades nacionales y las regionales, se plantean serias dificultades a la hora de diseñar políticas correctivas de asimetrías. En este sentido, se enciende la luz roja cuando Argentina y Brasil buscan un aval favorable en sus respectivos países para desembolsar grandes sumas de dinero en ayuda de sus vecinos Paraguay y Uruguay. En suma, se trata de una especie de salvamento entre pobres. Toda política regional seria sobre reducción de asimetrías debe tener en cuenta este límite que muchas veces se obvia a la hora de analizar la problemática.

Asimismo, las diferencias estructurales no son sólo entre los países, sino también a nivel interno o subnacional. Por mencionar sólo un dato que ejemplifique, el índice de producción per cápita de la región más rica (la Patagonia) es casi cinco veces superior al de la región más pobre (el noreste de Brasil). Sin embargo, la Patagonia alberga sólo el 0,8 por ciento de la población total, mientras el noreste de Brasil alberga casi a una cuarta parte de los habitantes del Mercosur.

EL RECORRIDO DE LA PRIORIDAD DE CORREGIR LAS ASIMETRÍAS

La necesidad de adoptar políticas correctivas de las asimetrías no proviene de ninguna razón ética o altruista (como señala el INTAL [2]) sino de la simple necesidad de garantizar a los socios que los beneficios sean mayores a los costes. “Resulta interesante señalar que en los albores de la creación del Mercosur, Uruguay y Paraguay no insistieron en la inclusión de un principio de trato especial y diferenciado porque temían quedarse fuera del acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil” Se trata de una necesidad meramente pragmática y las consecuencias de la no-actuación en la materia puede tener sus frutos en el medio-largo plazo ante el creciente descontento de Paraguay y Uruguay. La insistencia del país oriental en su intención de firmar un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos es muestra de ello.

¿Qué se ha hecho hasta ahora para corregir las asimetrías? El tratamiento de las mismas no siempre ha ocupado un espacio central en la agenda del bloque, y la evolución política del tema ha estado en plena sintonía con los paradigmas económicos dominantes en las rondas de negociación multilateral de comercio.

Durante la nueva ola de integración latinoamericana, de finales de los ochenta y principios de los noventa, conocida como regionalismo abierto, el tratamiento de las asimetrías no tuvo un papel preponderante bajo el principal argumento de que el gran beneficio del mercado ampliado era mucho mayor para los países pequeños que para los países mayores. La sola ampliación del mercado se consideraba como el principal instrumento para el desarrollo, en línea con las concepciones de la Ronda Uruguay del GATT [3].

Sumado a esta lectura, también resulta interesante señalar que en los albores de la creación del Mercosur, Uruguay y Paraguay no insistieron en la inclusión de un principio de trato especial y diferenciado porque temían quedarse fuera del acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil (el ACE 14). En su lugar, hicieron hincapié en condiciones más flexibles (especialmente plazos más largos) para alcanzar la liberalización total del comercio intra-bloque. “La medida más trascendente la constituyó la Decisión 27/03, la cual promovió la realización de estudios para la creación de Fondos Estructurales en el Mercosur” Como compensación, se consagró la regla de la decisión por consenso, donde los dos países más pequeños vieron una forma de contrarrestar su menor poder relativo en la igualdad de capacidad decisoria. En otras palabras, se trató de una especie de trueque: resignación de un trato preferencial a cambio de regla del consenso.

A partir de 2003 se produce un giro respecto a la concepción del tratamiento de las asimetrías en el Mercosur que coincide con el cambio que se aprecia en la Ronda Doha [4] (2001), donde se retoman los conceptos de trato especial y diferenciado y reciprocidad asimétrica. Como punto de inflexión en esa dirección, en la Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur celebrada en Montevideo en 2003 se tomaron por primera vez medidas sensibles a las menores ventajas de Paraguay y Uruguay.

Indudablemente, la medida más trascendente la constituyó la Decisión 27/03, la cual promovió la realización de estudios para la creación de Fondos Estructurales en el Mercosur finalmente plasmados en el Focem [5], actualmente en marcha. Si el Focem es un primer paso tardío para superar las asimetrías o una compensación política ante el descontento de los socios menores (o quizás ambas) es un interrogante que merece un análisis aparte.

UN DESAFIO PARA CRISTINA

“Se trata de una necesidad pragmática en post de un verdadero Mercosur social y productivo donde los socios menores tengan incentivos para permanecer” En la última cumbre de Jefes de Estado del Mercosur celebrada en Asunción en diciembre de 2007, se postergó el lanzamiento de un Plan Estratégico de Superación de Asimetrías propuesto por Paraguay dos años antes y que debía ser implementado por Uruguay durante su presidencia pro témpore del bloque. El tema queda ahora en manos de la presidencia Argentina quien tiene a su cargo el desafío de concluir el proyecto en el primer semestre de 2008 para su aprobación por el Consejo del Mercado Común en julio de 2008.

Si bien es muy ambicioso que esto suceda, toda política de corrección de asimetrías no debe perder de vista dos puntos esenciales aquí destacados. En primer lugar, se trata de una necesidad pragmática más que benéfica en post de un verdadero Mercosur social y productivo donde los socios menores tengan incentivos para permanecer dentro del bloque.

Y en segundo lugar, toda estrategia en dicha dirección debe ser consciente de su gran límite: la condición de países en desarrollo que comparten todos los miembros y la dificultad que ello representa a la hora de que los grandes ayuden a los pequeños.